Các giải pháp trong lập và thực hiện quy hoạch đô thị của chính quyền địa phương hướng tới phát triển đô thị bền vững

1. Đô thị và các mô hình đô thị

Với tất cả các quốc gia trên thế giới, đô thị luôn là nơi tạo ra động lực tăng trưởng kinh tế (Fujita, M. and Thisse, J.F. 2002). Đô thị thường được định nghĩa theo tiêu chí dân số, nhưng ngưỡng dân số lại không đồng nhất giữa các nước: Ở Pháp, thành phố là các đơn vị hành chính có dân số từ 2 nghìn người, trong khi ở Nhật Bản, ngưỡng dân số để xác định thành phố là 50 nghìn người (UN-Habitat, 2014).

Ở Pháp và nhiều nước phát triển, ngoài tiêu chí dân số còn có thêm tiêu chí mật độ: Các công trình xây dựng phải có độ liên tục (khoảng cách giữa các công trình trung bình là dưới 100 m). Bên cạnh ngưỡng dân số và mật độ, các không gian được coi là đô thị còn phải đáp ứng một đặc điểm chung: Là nơi có các hoạt động “có tính tương tác” như thương mại, dịch vụ, hoạt động văn hóa, học hành... Trường hợp khu vực có 3 hay 4 nghìn dân và đáp ứng tiêu chí về mật độ nhưng vẫn được xếp là “nông thôn” nếu không có nhiều hoạt động “có tính tương tác”. Từ 2005, các nước thuộc Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) đã đưa thêm tiêu chí “vùng ảnh hưởng” để xác định các “vùng đô thị” (phạm vi tạo việc làm trong vùng, tần suất tương tác giữa nội đô và các vùng ngoại ô) (UN-Habitat. 2014).

Tuy có nhiều định nghĩa khác nhau (thay đổi về ngưỡng xác định đô thị) nhưng các hình thái đô thị lại mang tính phổ quát. Lịch sử đô thị hóa trên thế giới cho thấy sự xuất hiện của nhiều hình thái đô thị khác nhau. Các hình thái này, sau đó, được mô hình hoá để phục vụ cho việc phân loại trong các phân tích học thuật. Tuy nhiên, trên thực tế không một thành phố nào giống hẳn với một loại mô hình, mỗi thành phố lại có sự phối hợp đặc điểm của nhiều loại mô hình (Irène Salenson, 2015).

Từ thời kỳ Trung đại, các đô thị từ Âu sang Á thường được cấu tạo với phần lõi là “thành” có các chức năng của các thành phố: Chức năng chỉ huy, chức năng ở (của lãnh chúa và quan quân), chức năng thương mại (chợ, cửa hàng) và dịch vụ chung (trường học, ngân hàng, bệnh viện, nơi thờ cúng). Khi phần trong thành không đáp ứng đủ nhu cầu nhà ở thì xuất hiện các khu vực “vùng ven” ở phía ngoài thành.

Cuối thế kỷ 19, đầu thế kỷ 20, các thành phố công nghiệp ra đời dẫn đến sự xuất hiện của nhiều hình thái đô thị mới. Hoạt động sản xuất công nghiệp được tập trung ở các vùng vành đai của thành phố vì cần có không gian và diện tích lớn. Các khu nhà ở công nhân hình thành gần các nhà máy công nghiệp, sau đó là giao thông đường sắt, và sau nữa giao thông đường bộ và sự phát triển của ô tô đã dẫn tới hiện tượng mở rộng các vùng ven về phía ngoại ô.

Sang thập kỷ 1960 - 1970 ở những nước thuộc địa cũ bắt đầu xuất hiện một hình thái đô thị mới: Mô hình đô thị tự phát. Xung quanh khu vực trung tâm, được mở rộng bằng một vùng ngoại ô chính thức nhỏ, sau đó phát triển các khu vực “phi chính thức” có mật độ cao, dẫn đến hiện tượng dàn trải đô thị (các công trình ở các khu vực này thường do dân tự xây dựng, với nhiều hình thức khác nhau). Sau đó, những chương trình nhà ở của chính phủ dành cho người có thu nhập thấp, các khu “đô thị mới” của tầng lớp trung lưu hoặc khu “nhà ở khép kín” của giới nhà giàu là các thành tố dần dần xâm lấn không gian khu vực nông thôn (Irène Salenson. 2015). Tình trạng mở rộng dàn trải này làm gia tăng chi phí xây dựng và khớp nối hạ tầng và gây ra tình trạng quá tải hạ tầng, tăng phát thải khí nhà kính và làm ô nhiễm không khí trầm trọng ở nhiều nước đang phát triển.

Những năm gần đây, sự xuất hiện của mô hình “đô thị bền vững” với mục tiêu hạn chế tình trạng dàn trải đô thị, giảm tác động của các thành phố tới môi trường sinh thái tự nhiên cũng như giảm mức phát thải carbon. Mô hình này thay đổi các hình thức tổ chức không gian đã có của các mô hình cũ theo hướng khuyến khích tăng mật độ ở các vùng trung tâm và vùng ngoại ô lân cận trung tâm; đồng thời, phát triển các “trung tâm đô thị cấp hai” để hình thành mô hình thành phố đa tâm (tạo việc làm và cung cấp dịch vụ ở nhiều nơi khác nhau ngoài trung tâm gốc, điều này sẽ giúp giảm nhu cầu di chuyển của người dân (Club France Rio+20, 2012). Để thực hiện được điều này các cơ quan quản lý cần phải kiểm soát chặt chẽ sự phát triển về mặt không gian: Lập quy hoạch đi kèm với các quy định đầy đủ. Các quy hoạch và quy định đó phải được thực hiện, có sự quản lý giám sát một cách chặt chẽ về mật độ xây dựng và hệ số sử dụng đất; xử lý nghiêm các trường hợp vi phạm, ngăn ngừa xu hướng tự do của người dân hay doanh nghiệp.

2. Quá trình đô thị hóa và thách thức cho tương lai

Đầu thế kỷ 21, hơn 50% dân số thế giới tập trung ở các khu vực đô thị. Quá trình đô thị hóa ban đầu diễn ra chủ yếu ở các nước OECD, do kết quả của quá trình công nghiệp hóa. Đến nay, châu Mỹ Latin lại là khu vực có tỷ lệ đô thị hóa cao nhất thế giới, trung bình dân số đô thị chiếm khoảng 75% tổng dân số các nước thuộc khu vực này. Đến 2050, tỷ lệ dân số đô thị trung bình trên thế giới sẽ là 70%. Đô thị hóa đang và sẽ diễn ra chủ yếu ở các nước đang phát triển (chiếm 95% tỷ lệ) (UN-Habitat. 2014). Thách thức lớn đặt ra cho các thành phố của các nước đang phát triển là làm sao đáp ứng được nhu cầu của người dân đô thị về nhà ở, hạ tầng, dịch vụ, việc làm...

Đô thị hóa nhanh cũng sẽ phải đối mặt với nhiều nguy cơ. Thứ nhất là nhóm những nguy cơ có nguyên nhân từ chính con người và hoạt động của con người

Châu Á ¹ hiện có tốc độ tăng trưởng đô thị ² nhanh nhất thế giới, mức tăng trung bình là 1,5 - 3%/năm; tỷ lệ đô thị hóa trung bình sẽ vượt 50% vào năm 2030 (UN-Habitat. 2014). Ngược lại, ở các nước OECD, tỷ suất sinh xuống rất thấp, không đảm bảo mức sinh thay thế. Ở nhiều trong số các nước đã có tỷ lệ đô thị hóa cao, nay không còn hiện tượng di dân từ nông thôn ra thành phố, xuất hiện xu hướng quay về nông thôn hoặc các vùng vành đai ven các đô thị lớn, tỷ lệ đô thị hóa sẽ giảm, thậm chí về mức âm.

Đối với các nước đang phát triển, đô thị hóa chắc chắn mang lại nhiều cơ hội. Các nền kinh tế hiện đại (công nghiệp và hậu công nghiệp) đều có tỷ lệ đô thị hoá cao. Có sự tương quan tỷ lệ thuận giữa tốc độ đô thị hoá và tăng trưởng GDP bình quân đầu người. Đô thị thường là nơi tập trung các hoạt động kinh tế có giá trị gia tăng cao và các hoạt động công nghệ, nghiên cứu phát triển (tài chính, công nghệ thông tin...). Các hoạt động kinh tế tham gia vào toàn cầu hóa cũng diễn ra chủ yếu ở các thành phố lớn có kết nối quốc tế tốt (Irène Salenson. 2015).

Mức độ tập trung về dân số, hoạt động sản xuất, thương mại và dịch vụ ở đô thị có tác động tích cực. Khi đạt đến một ngưỡng nhất định, mật độ tập trung cao ở đô thị sẽ giúp giảm chi phí sản xuất (theo nguyên lý kinh tế bậc thang) và phát triển được dịch vụ chuyên nghiệp (Fujita, M. and Thisse, J.F. 2002).

Tuy nhiên, đô thị hoá nhanh cũng sẽ phải đối mặt với nhiều nguy cơ. Thứ nhất là nhóm những nguy cơ có nguyên nhân từ chính con người và hoạt động của con người. Việc mở rộng đô thị nhanh và dàn trải ³ dẫn đến sự quá tải hay thiếu thốn về hạ tầng, nhà ở. Việc thiếu năng lực ngăn ngừa hiện tượng đô thị dàn trải và các vấn đề về hạ tầng sẽ dẫn đến các hậu quả như: Nguy cơ về mất an ninh lương thực quốc gia, rối loạn chu trình luân chuyển nước ở các lưu vực, và nhất là nguy cơ ách tắc giao thông và ngập lụt đô thị. Tiếp theo, ô nhiễm (không khí, nguồn nước) từ các hoạt động giao thông, công nghiệp và rác thải sẽ dẫn đến các vấn đề sức khỏe đối với người dân đô thị, nhất là trẻ em và người già. Các thành phố ở các nước đang phát triển thường không có đủ điều kiện, nhất là nguồn lực, khi phải đối mặt với các nguy cơ y tế, dịch bệnh. Việc thiếu khả năng giải quyết các khó khăn trong đời sống của người dân đô thị cũng sẽ kéo theo nhiều nguy cơ về mặt xã hội.

Nhóm nguy cơ thứ hai là các nguy cơ từ tai biến thiên nhiên: động đất, bão lụt, sóng thần, thiên tai thường để lại hậu quả ở đô thị lớn hơn so với ở nông thôn do mật độ dân cư và hạ tầng ở đô thị dày đặc hơn. Tác động của biến đổi khí hậu cũng ngày một lớn hơn. Trên phạm vi thế giới, tác động của biến đổi khí hậu tập trung chủ yếu ở các vùng ven biển; nhưng đây lại cũng là nơi tập trung nhiều thành phố siêu lớn và có mật độ đô thị dày đặc. Khu vực Trung Mỹ và vùng Andes, Nhật Bản, vùng duyên hải của Trung Quốc, Việt Nam, Thái Lan, Bangladesh là những nơi phải đối mặt với nguy cơ lớn nhất từ biến đổi khí hậu (De Sherbinin A., A. Schiller, A. Pulsipher. 2007). Nguy hiểm hơn là nguy cơ từ biến đổi khí hậu sẽ làm trầm trọng hơn các nguy cơ ở nhóm thứ nhất.

3. Nhận diện các giải pháp chính để đối phó với các thách thức

Các thách thức và cơ hội đặt ra cho chính quyền các đô thị nhiệm vụ tìm kiếm giải pháp để đưa ra được chính sách quy hoạch và phát triển đô thị đúng đắn, kiểm soát được sự phân bố dân cư và các hoạt động của con người, từ đó đưa ra được các giải pháp phát triển bền vững cho đô thị trong tương lai (Irène Salenson. 2015).

Việt Nam đang thực hiện cuộc cách mạng về tinh gọn bộ máy hành chính, chuyển đổi sang mô hình chính quyền địa phương 2 cấp. Việc giảm số tỉnh sẽ giúp nguồn lực đầu tư được tập trung hơn. Trong thời gian tới, để thực hiện có hiệu quả công tác phát triển đô thị, các chính quyền địa phương cần quan tâm tìm giải pháp cho ba nội dung cơ bản: quy hoạch đô thị và nông thôn; quản lý đầu tư phát triển; huy động và sử dụng tài chính địa phương.

Thách thức lớn đặt ra cho các thành phố của các nước đang phát triển là làm sao đáp ứng được nhu cầu của người dân đô thị về nhà ở, hạ tầng, dịch vụ, việc làm...

3.1. Giải pháp trong quy hoạch đô thị và nông thôn

Quy hoạch đô thị và nông thôn là quá trình chính quyền địa phương và các bên liên quan cùng nhau làm việc để dự báo phát triển và đưa ra giải pháp tổ chức không gian trên một vùng lãnh thổ xác định cho tương lai gần (khoảng 10 - 20 năm). Các quy hoạch này cần đạt được các mục tiêu chính: (i) đáp ứng nhu cầu của người dân về hạ tầng, nhà ở, việc làm và dịch vụ; (ii) đảm bảo cân bằng giữa các nhu cầu của các nhóm khác nhau, tiến tới xác định lợi ích chung của toàn xã hội; (iii) giúp chính quyền địa phương quản lý hiệu quả đất đai: đảm bảo quỹ đất cho xây dựng hạ tầng (công nghiệp, dân dụng), cải tạo chỉnh trang và phát triển dự án mới; (iv) gìn giữ và bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, môi trường sinh thái; (v) tạo thuận lợi cho phát triển các hoạt động kinh tế, tạo được nhiều việc làm (Irène Salenson, 2015). Tất cả các mục tiêu này đều có vai trò quan trọng như nhau trong việc đảm bảo sự phát triển cân bằng và bền vững của địa phương.

Việc dung hòa các mục tiêu và thách thức khác nhau trong quy hoạch đô thị và nông thôn là một thách thức lớn khó vượt qua nhất. Một hướng giải pháp quan trọng là xác định chính xác khu vực ưu tiên phát triển theo từng giai đoạn ở từng địa phương. Việc xác định các mục tiêu trong thời kỳ quy hoạch phải phù hợp với nguồn lực và phương tiện thực tế có thể huy động ở từng tỉnh/thành phố, phường/xã để phục vụ cho việc thực hiện các đồ án quy hoạch cũng như theo dõi về sau. Các đồ án quy hoạch rất không nên đưa ra những mục tiêu quá tham vọng so với năng lực thực hiện và phương tiện để đạt được mục tiêu này.

Quy hoạch chung đô thị cần phải xác định được mục tiêu, phạm vi, ranh giới phát triển hợp lý của đô thị trong tương lai dài hạn và từng giai đoạn (giúp hạn chế và ngăn ngừa hiện tượng đô thị dàn trải, cũng như bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, môi trường sinh thái); xác định rõ lợi ích chung, vấn đề chung của đô thị và đưa ra được định hướng giải pháp để vượt qua các thách thức chung (như cung cấp đầy đủ, khớp nối và đồng bộ hoá hệ thống hạ tầng kinh tế, hạ tầng đô thị, nhà ở…). Các quy hoạch cấp thấp hơn (quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết) xác định được các khu vực chức năng khác nhau và chỉ tiêu phù hợp để quản lý từng khu vực chức năng đó (chẳng hạn, các khu vực bán kính tạo việc làm để đảm bảo hạn chế người dân phải di chuyển ở khoảng cách quá xa, giúp giảm phát sinh nhu cầu di chuyển).

Bối cảnh sắp tới, sau khi sáp nhập đơn vị hành chính các cấp, các ranh giới hành chính không phải lúc nào cũng tương ứng với các không gian chức năng, sẽ làm xuất hiện các khó khăn trong quản trị địa phương. Do tình hình dân số, kinh tế, xã hội biến động rất nhanh, cũng như yêu cầu cấp thiết cần quy hoạch lại không gian đô thị và nông thôn, nội dung các quy hoạch, nhất là quy hoạch chung, cần phải đơn giản, linh hoạt và dễ điều chỉnh theo biến động của thị trường và tình hình kinh tế - xã hội. Điều này đòi hỏi phải xây dựng được hệ thống cơ sở dữ liệu chính xác, đáng tin cậy (về dân cư, đất đai, hạ tầng, nhà ở và các hoạt động kinh tế) của từng đơn vị hành chính đô thị và nông thôn; thường xuyên cập nhật các số liệu thống kê. Hệ thống các quy định pháp luật về quy hoạch, phát triển đô thị và nông thôn cần tạo được cơ chế và công cụ thống nhất, ổn định, mềm dẻo.

3.2. Giải pháp trong quản lý đầu tư công

Bối cảnh quá trình phân cấp, phân quyền quản lý, dẫn đến sự khẳng định vai trò của chính quyền địa phương. Việc lập quy hoạch đô thị sẽ đáp ứng tốt hơn nhu cầu của địa phương nếu huy động được sự tham gia đầy đủ của người dân và giải pháp quy hoạch là do các chính tác nhân địa phương quyết định. Tuy nhiên, quản trị địa phương còn gặp nhiều thách thức. Một mặt, việc phân chia thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và các thực thể chính quyền địa phương cần thực hiện thông qua việc ban hành một hệ thống các văn bản và công cụ pháp lý đầy đủ. Mặt khác, khi đã có hệ thống các văn bản và công cụ chi tiết, chính quyền địa phương còn cần phải có đủ phương tiện để đảm trách nhiệm vụ công của mình ở cấp độ địa phương, nhất là phần ngân sách phân bổ từ nhà nước phải đủ để đáp ứng nhu cầu. Chính quyền địa phương còn phải đề ra các chính sách công phù hợp cho địa phương mình cũng như đảm bảo tìm ra các giải pháp bền vững. Chính quyền địa phương cũng phải tổ chức tốt mối quan hệ giữa các tác nhân khác nhau trong địa phương mình, dựa vào khu vực tư nhân và người dân, đưa họ vào trong quy trình ra quyết định (Irène Salenson, 2015).

Nhiều điều kiện cần phải có để tạo thuận lợi cho công tác quản lý đầu tư công ở các dự án phát triển địa phương. Đầu tiên, cần phải kiểm soát được vấn đề đất đai: Cả hai ngành (tài nguyên đất đai và quy hoạch đô thị) đều cần biết rõ hiện trạng của các loại đất; thống nhất được việc lập quỹ đất dự phòng cho xây dựng các hạ tầng thiết yếu; thống nhất kế hoạch thực hiện quy hoạch đô thị, thực hiện các dự án lớn về cải tạo, tái thiết hay phát triển mới. Thứ hai là, cơ quan quản lý quy hoạch và phát triển đô thị cần có đủ nguồn nhân lực để đảm bảo triển khai thực hiện quy hoạch và theo dõi thực hiện dự án: nhân lực phải có đủ trình độ, mức thu nhập phải tương xứng với trách nhiệm và công việc, điều kiện làm việc và phải đảm bảo ổn định số lượng nhân lực. Các cơ quan phải có năng lực trong quản lý các khâu về hành chính trong đầu tư công, nhất là phải có khả năng tổ chức đấu thầu cho nhiều dự án cùng một lúc, ký hợp đồng với các doanh nghiệp trúng thầu và hướng dẫn doanh nghiệp thực hiện, đồng thời phải có khả năng đảm trách công tác bảo trì bảo dưỡng thiết bị và hạ tầng (UN-Habitat, 2015).

3.3. Giải pháp về tài chính cho phát triển đô thị

Các chính quyền địa phương được phân cấp quản lý hoặc phân quyền có nhiều nguồn tài chính tiềm năng có thể huy động để đầu tư cho công tác phát triển đô thị. Tham khảo thực tiễn và kinh nghiệm quốc tế có thể thấy các nguồn tài chính đến với địa phương ở Việt Nam theo các kênh sau:

Thứ nhất, tiền từ Nhà nước sẽ được phân bổ cho các địa phương, ngân sách cấp thường chiếm hơn 50% trong nguồn ngân sách của địa phương. Tiền ngân sách có thể cấp theo định kỳ 5 năm, hàng năm hoặc đột xuất khi cần phải thực hiện một dự án có phạm vi tác động lớn. Đối với phần cấp ngân sách định kỳ, mức được cấp thường tỷ lệ thuận với quy mô dân số và mức đóng góp từ thuế của địa phương vào ngân sách nhà nước. Mức này cũng được tính toán trên cơ sở quy chế hành chính của địa phương nhận ngân sách (tỉnh/thành phố, phường/xã), và theo một cách khác, mức cấp sẽ được tính toán trên cơ sở nhu cầu hoặc hoàn cảnh khó khăn của địa phương. Theo đó, nhiều cơ chế cân bằng ngân sách giữa các địa phương được áp dụng để tăng mức ngân sách cấp cho các địa phương nghèo, số tiền bù chênh lệch này sẽ được lấy từ phần đóng góp ngân sách của các địa phương giàu hơn.

Tuy nhiên, ngân sách do Nhà nước cấp được sử dụng cho cả chi phí hoạt động của chính quyền địa phương lẫn đầu tư cho xây dựng cơ bản. Ở nhiều nơi, trong nhiều giai đoạn, gần như toàn bộ tiền ngân sách nhà nước cấp được sử dụng để trả lương cho đội ngũ cán bộ của chính quyền địa phương, và hậu quả là không còn tiền cho đầu tư. Các quy định pháp luật (cấp quốc gia và cấp địa phương) cần phải đưa ra nhiều biện pháp để quy định chặt chẽ mục đích sử dụng của các khoản đầu tư dành riêng cho phát triển đô thị (Irène Salenson, 2015).

Nguồn tài chính thứ hai có thể là nguồn riêng của các địa phương. Các khoản này có nhiều loại. Tiền thu từ bán quyền sử dụng đất, từ thuế đất, thuế bất động sản được địa phương thu trực tiếp; nguồn này thường có đối với các địa phương được phân quyền quản lý. Bên cạnh đó còn có thêm các loại thuế đánh vào các hoạt động kinh tế (thuế hoạt động nghề nghiệp, hoặc tiền kinh doanh, cho thuê các cơ sở thương mại), các khoản này thường thu trực tiếp ở địa phương, kể cả ở những địa phương không được phân quyền quản lý. Ngoài ra, các địa phương cũng thu tiền phí sử dụng dịch vụ công tại địa phương nếu có: tiền thu dọn rác thải sinh hoạt, tiền nước, tiền đỗ xe, tiền phí dịch vụ giao thông công cộng... Địa phương sẽ tìm cách để cải thiện các nguồn thu này vì đây là một nguồn thu nhập quan trọng cho ngân sách địa phương.

Nguồn thu tài chính thứ ba có thể áp dụng được ở Việt Nam là trích một phần giá trị gia tăng từ đất đai và bất động sản. Khi cấp phép xây dựng, địa phương có thu phí. Ngoài ra, địa phương cũng có thể bán quyền phát triển trên các mảnh đất thuộc sở hữu của mình, hoặc chuyển quyền xây dựng cho một bên nào đó, những việc này cũng mang lại thu nhập. Giá trị gia tăng (lợi nhuận) mà bên tư nhân được chuyển giao quyền xây dựng thu được từ việc chuyển đổi mục đích sử dụng từ đất nông nghiệp thành đất đô thị, hoặc các giao dịch khác (mua bán, chuyển nhượng) hoặc từ thừa kế, cũng có thể đánh thuế nếu như việc chuyển nhượng hoặc giao dịch đó được thực hiện một cách hợp pháp, theo quy định (UN-Habitat, 2015). Các dự án và hạng mục quy hoạch được thực hiện với sự tham gia của các công ty bất động sản, các công ty xây dựng và khai thác lớn của Nhà nước (đối với hạ tầng) và các doanh nghiệp và tập đoàn (trong quy hoạch các khu công nghiệp) sẽ mang lại nhiều lợi ích cho khu vực tư nhân, từ đó nâng cao nguồn đóng góp cho ngân sách địa phương.

Nguồn tài chính thứ tư cho phát triển đô thị là áp dụng mô hình đối tác công - tư. Chính quyền địa phương góp vốn vào dự án bằng đất, bảo lãnh vay vốn ngân hàng cho doanh nghiệp, còn các công ty tư nhân sẽ đảm trách chi phí thực hiện (quy hoạch chi tiết, xây dựng hạ tầng...). “Ủy quyền dịch vụ công” cũng là một hình thức của mô hình đối tác công - tư, trong đó, đối tác tư nhân chịu trách nhiệm phân phối một loại dịch vụ công nào đó cho cộng đồng. Đối tác tư nhân sẽ phải thực hiện các khoản đầu tư cần thiết để hoàn thành nhiệm vụ này (chẳng hạn, mở rộng mạng lưới đường ống dẫn nước sạch).

Nguồn tài chính cuối cùng cho phát triển đô thị là nguồn vốn vay ngân hàng. Nguồn này thường được áp dụng ở các nước phát triển nhưng hiện nay ít khi áp dụng ở các nước đang phát triển. Trên cơ sở dự báo nguồn thu hàng năm tính toán được và chất lượng của công tác quản lý tài chính, một địa phương có thể trực tiếp vay tiền ngân hàng, có thể là ngân hàng trong nước hoặc các định chế tài chính quốc tế (như Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển châu Á hoặc Cơ quan Phát triển của một số quốc gia có tại Việt Nam), hoặc vay gián tiếp từ các khoản vay của Chính phủ (từ Bộ Tài chính). Địa phương cũng có thể hưởng cơ chế bảo lãnh nợ, theo đó, một tổ chức tài chính cam kết bảo đảm rủi ro cho các khoản vay của địa phương. Một nguồn nữa có thể nghĩ đến là một số thành phố lớn có thể phát hành trực tiếp trái phiếu trên thị trường tài chính để có thể đảm bảo có nguồn vốn lớn. Tuy nhiên, việc phát hành trái phiếu cũng nên chỉ giới hạn ở một mức độ hợp lý, tránh trường hợp nợ quá nhiều như đã từng xảy ra với nhiều tỉnh của Brasil và Argentina, gây ra hai cuộc khủng hoảng tiền tệ vào năm 1997 và 2001 (UN-Habitat. 2014).

Tất cả các hướng giải pháp trên đều nên được nghiên cứu khả năng áp dụng ở Việt Nam để huy động được nguồn vốn cho phát triển đô thị, đáp ứng nhu cầu đang ngày càng tăng do dân số gia tăng. Thực tế, phát triển đô thị sẽ không mang lại lợi ích gì nếu như không tìm được nguồn vốn cần thiết để thực hiện được các mục tiêu phát triển bền vững.

4. Kết luận

Để giải quyết các thách thức của quá trình đô thị hoá, khi lập và thực hiện quy hoạch đô thị và nông thôn cần phải tính đến ba trụ cột của phát triển bền vững: Phát triển kinh tế, bảo vệ môi trường và giải quyết tình trạng bất bình đẳng xã hội.

Phát triển kinh tế là động cơ giúp các đô thị mang lại cho người dân việc làm, dịch vụ, và cung cấp nguồn lực cho xây dựng hạ tầng công cộng. Đối với công tác quy hoạch đô thị cần phải xây dựng được các chiến lược và kế hoạch đầu tư hiệu quả.

Quy hoạch cũng phải làm sao đảm bảo phát huy được mô hình đô thị phát triển bao trùm (inclusive - không để ai bị bỏ lại phía sau). Để làm được điều này, công tác quy hoạch đô thị phải đặt ra mục tiêu tạo điều kiện thuận lợi để mọi người dân đều được tiếp cận với các dịch vụ cơ bản, và tiếp cận được với hạ tầng chung và các không gian công cộng chung. Công tác quy hoạch cũng phải đảm bảo ngăn chặn được hiện tượng phân tách không gian xã hội, mang lại cho người dân dịch vụ nhà ở hợp lý cho mọi người, cải thiện điều kiện sống ở các khu vực hiện hữu thông qua các dự án cải tạo đô thị.

Cuối cùng, việc lập quy hoạch đô thị cũng phải đưa ra các công cụ bảo vệ môi trường. Những thách thức chủ yếu hiện nay trong lĩnh vực này là làm sao thực hiện được các cam kết đã đưa ra (bảo vệ tài nguyên, bảo vệ không gian xanh, netzero) và tìm được nguồn tài chính cần thiết cho việc triển khai các biện pháp đã đưa ra (chẳng hạn để cải thiện hiệu quả sử dụng năng lượng trong sản xuất công nghiệp, hoặc hạn chế lượng khí thải gây hiệu ứng nhà kính thải vào môi trường).

Tài liệu tham khảo:

- Club France Rio+20 (2012), Sustainable Urban Territories: towards a new Model?, Club France Rio+20.

- De Sherbinin A., A. Schiller, A. Pulsipher (2007), The vulnerability of global cities to climate hazards, Publishing by SAGE on behalf of International Institute for Environment and Development.

- Fujita, M. and Thisse, J.F. (2002) Economics of agglomeration: Cities, industial location, and regional growth. Cambridge University Press, Cambridge.

- Irène Salenson. 2015, Future Urban Challenges and Territorial Planning, AFD Conference.

- UN-Habitat. 2014, Urban Equyty in Development - Cities for Life, Report of Seventh Session of the World Urban Forum.

- UN-Habitat, 2015, Urban Rules and Legislation, Habitat III.

¹ Không tính Nhật Bản.

² Tăng trưởng đô thị bao gồm tăng dân số nội tại và tăng dân số do di dân nông thôn - đô thị.

³ Một số nghiên cứu và báo cáo của Ngân hàng thế giới gọi hiện tượng này ở Việt Nam là đô thị hoá đất đai nhanh hơn đô thị hoá dân số.

PGS.TS.KTS Hoàng Vĩnh Hưng – Viện trưởng Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn quốc gia (VIUP)

Bài đăng trên tạp chí Xây dựng tháng 6/2025